Direito do Consumidor Descomplicado: passo a passo didático e prático
Aula 06 – O Direito do Consumidor no Brasil: história e primeiros órgãos de proteção
Aula 06 – O Direito do Consumidor no Brasil: história e primeiros órgãos de proteção
Nas aulas anteriores vimos como o comércio nasceu na Antiguidade, como a Revolução Industrial transformou as relações entre produtores e consumidores, como a Segunda Guerra Mundial acelerou a criação da sociedade de consumo moderna, e como a mensagem histórica do presidente Kennedy, em mil novecentos e sessenta e dois, consolidou os quatro direitos fundamentais do consumidor que até hoje orientam o Direito do Consumidor em todo o mundo.
Hoje vamos falar especificamente sobre o Brasil. Vamos entender como o movimento consumerista chegou ao nosso país, de que forma ele se desenvolveu nas décadas de mil novecentos e setenta e oitenta, quais foram os primeiros órgãos criados para defender o consumidor brasileiro, como a Constituição Federal de mil novecentos e oitenta e oito transformou o cenário jurídico ao elevar a defesa do consumidor ao patamar de direito fundamental, e como tudo isso culminou na criação do nosso Código de Defesa do Consumidor, em mil novecentos e noventa.
Esta é uma aula especialmente importante para quem estuda Direito do Consumidor no Brasil, porque ela conecta a teoria que vimos nas aulas anteriores com a realidade jurídica concreta do nosso país. Ao final desta aula, você vai entender não apenas o que está escrito nas normas, mas por que está escrito, de onde veio e qual caminho foi necessário percorrer para que o consumidor brasileiro tivesse a proteção que tem hoje.
Vamos começar por um fato que pode surpreender muita gente: o Brasil foi um dos primeiros países do mundo a incluir a defesa do consumidor como direito fundamental em sua Constituição, e o nosso Código de Defesa do Consumidor é reconhecido internacionalmente como um dos mais avançados e mais completos do mundo. Isso não aconteceu por acaso. Foi resultado de décadas de luta, de organização social e de uma construção jurídica cuidadosa que vamos entender agora.
Para compreender a história do Direito do Consumidor no Brasil, é preciso primeiro lembrar o contexto histórico mais amplo em que esse desenvolvimento aconteceu. O Brasil dos anos sessenta e setenta era um país sob regime militar, com liberdades políticas e civis fortemente restringidas. A sociedade civil tinha pouco espaço para se organizar e reivindicar direitos. Movimentos sociais eram vistos com desconfiança pelo regime, e a ideia de que os cidadãos pudessem se organizar coletivamente para defender seus interesses encontrava muitos obstáculos.
Apesar desse ambiente adverso, alguns movimentos sociais conseguiram se articular, ainda que de forma discreta e gradual. E foi exatamente nesse contexto que as primeiras sementes do movimento consumerista brasileiro foram plantadas.
O início dos anos setenta marcou o surgimento tímido, mas significativo, das primeiras iniciativas organizadas de proteção ao consumidor no Brasil. Esse desenvolvimento, como destaca o Manual de Direito do Consumidor de Markus Samuel Leite Norat, deu-se de forma gradual e progressiva, começando com associações civis e, posteriormente, ganhando estrutura governamental. Vamos acompanhar esse desenvolvimento passo a passo.
Em mil novecentos e setenta e quatro, no Rio de Janeiro, foi criado o Conselho de Defesa do Consumidor, conhecido pela sigla CONDECON. Essa foi uma das primeiras iniciativas institucionais voltadas especificamente para a proteção do consumidor no Brasil. O CONDECON representava um reconhecimento formal de que havia um problema real a ser enfrentado, de que os consumidores brasileiros estavam em posição de vulnerabilidade nas suas relações com fornecedores e precisavam de alguma forma de proteção organizada.
Em mil novecentos e setenta e seis, dois outros órgãos importantes foram criados em cidades diferentes. Na cidade de Curitiba, no estado do Paraná, surgiu a Associação de Defesa do Consumidor, a ADOC. No mesmo ano, em Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, foi criada a Associação de Proteção ao Consumidor, a APC. Essas associações eram de natureza civil, ou seja, não eram órgãos do governo, mas entidades da sociedade civil organizadas por cidadãos que reconheciam a necessidade de defender coletivamente os interesses dos consumidores.
A criação dessas associações em cidades diferentes, em regiões distintas do país, mostra que a preocupação com os direitos do consumidor não era um fenômeno isolado ou local. Era uma demanda social que emergia em diferentes partes do Brasil ao mesmo tempo, impulsionada pelas mesmas transformações econômicas e sociais que estavam transformando o perfil do consumo no país. O Brasil estava se urbanizando rapidamente, a industrialização avançava, os produtos de consumo em massa chegavam ao mercado em quantidade crescente, e os consumidores, desprotegidos e sem informação adequada, estavam cada vez mais expostos a abusos.
Ainda em mil novecentos e setenta e seis, o estado de São Paulo deu um passo que viria a ser histórico para o Direito do Consumidor brasileiro. Em seis de maio daquele ano, o governo estadual paulista instituiu, por meio do Decreto número sete mil oitocentos e noventa, um grupo especialmente criado para estudar e propor a criação de um órgão voltado à defesa dos consumidores. Esse grupo tinha a missão de pensar, planejar e estruturar aquilo que seria o Sistema Estadual de Proteção ao Consumidor do estado de São Paulo, que desde sua concepção já previa dois instrumentos fundamentais: o Conselho Estadual de Proteção ao Consumidor e o Grupo Executivo de Proteção ao Consumidor.
Esse planejamento cuidadoso revelava uma preocupação que ia além da simples criação de um órgão burocrático. Havia a consciência de que a proteção ao consumidor precisava de uma estrutura sólida, com capacidade tanto de formular políticas quanto de executá-las na prática.
Dois anos depois, em mil novecentos e setenta e oito, esse planejamento se concretizou. O estado de São Paulo criou, por força da Lei Estadual número mil novecentos e três, de vinte e nove de dezembro de mil novecentos e setenta e oito, o Grupo Executivo de Proteção ao Consumidor. Esse órgão é o que conhecemos hoje como PROCON, sigla que se tornaria sinônimo de defesa do consumidor no Brasil inteiro.
Vale destacar que o PROCON de São Paulo passou por uma transformação institucional importante anos depois de sua criação. Por força da Lei Estadual número nove mil cento e noventa e dois, de vinte e três de novembro de mil novecentos e noventa e cinco, o órgão foi transformado em fundação, o que lhe conferiu personalidade jurídica própria. Isso foi muito relevante do ponto de vista jurídico, porque uma fundação tem capacidade para agir de forma mais autônoma, firmar contratos, representar os consumidores em determinadas situações e ter estrutura administrativa independente dentro do aparato governamental.
A sigla PROCON, aliás, tem uma proteção específica. Por determinação da Resolução número um, de seis de abril de mil novecentos e noventa e oito, da Comissão Nacional Permanente de Defesa do Consumidor, o uso dessa sigla é restrito aos órgãos oficiais de proteção e defesa do consumidor criados por lei, tanto nos estados quanto nos municípios. Não é qualquer entidade que pode se chamar de PROCON. Somente os órgãos públicos legalmente instituídos para essa finalidade específica têm o direito de utilizar essa denominação.
Hoje, os PROCONs estão presentes em praticamente todos os estados e em centenas de municípios brasileiros. Mas sua organização institucional varia de acordo com a estrutura de cada estado. Em geral, esses órgãos estão inseridos na estrutura do Poder Executivo, muitas vezes vinculados a Secretarias de Justiça, de Cidadania ou equivalentes. Em alguns estados, como Paraíba e Rio de Janeiro, o PROCON está vinculado à Defensoria Pública. Em outros três estados, Ceará, Minas Gerais e Piauí, por previsão expressa de suas Constituições estaduais, o órgão de proteção ao consumidor está integrado à estrutura do Ministério Público, sem que isso impeça a aplicação de sanções administrativas.
Essa diversidade na organização dos PROCONs pelo país reflete a amplitude do federalismo brasileiro, que permite aos estados organizarem suas estruturas administrativas de forma própria, respeitados os princípios gerais estabelecidos pela legislação federal.
Enquanto os estados desenvolviam suas estruturas próprias de defesa do consumidor, no âmbito federal a organização demorou um pouco mais para tomar forma. Foi apenas com o Decreto número noventa e um mil quatrocentos e sessenta e nove, de vinte e quatro de julho de mil novecentos e oitenta e cinco, que surgiu o Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, o CNDC. Esse órgão, que hoje já não existe mais, tinha a importante missão de formular e conduzir a Política Nacional de Defesa do Consumidor, ou seja, era o órgão federal responsável por dar coerência e unidade às ações de proteção ao consumidor em todo o território nacional.
A criação do CNDC em mil novecentos e oitenta e cinco foi, portanto, um marco federal importante, mas é interessante notar que ele surgiu no mesmo ano em que a Organização das Nações Unidas adotava sua Resolução sobre proteção ao consumidor. Há aqui uma convergência histórica relevante: o Brasil, ao criar seu primeiro órgão federal de defesa do consumidor, estava caminhando na mesma direção que a comunidade internacional apontava como necessária.
Mas antes de chegarmos à Constituição Federal de mil novecentos e oitenta e oito, é importante entender o que existia em termos de legislação protetiva ao consumidor antes dela. E a resposta, infelizmente, é que existia muito pouco.
O Brasil tinha, desde mil oitocentos e quarenta, um Código Comercial que continha alguns dispositivos que, de certa forma, apontavam na direção de uma proteção ao destinatário de serviços. Os artigos seiscentos e vinte e nove e seguintes desse Código, por exemplo, tratavam dos direitos e obrigações dos passageiros de embarcações. Era uma proteção muito específica e limitada, mas revelava que o legislador da época já tinha alguma preocupação com quem utilizava determinados serviços.
Posteriormente, o Código Civil de mil novecentos e dezesseis trouxe algumas normas relevantes, como a responsabilidade do empreiteiro por defeitos na construção. Mas esse mesmo Código era fortemente impregnado pelo princípio da igualdade formal entre as partes contratantes e pelo princípio do pacta sunt servanda, que em latim significa que os pactos devem ser cumpridos. Esse princípio, como vimos em aulas anteriores, pressupõe que as partes são livres, iguais e igualmente informadas ao celebrar um contrato, o que sabemos não corresponder à realidade das relações de consumo.
Em resumo, a legislação disponível antes da Constituição de mil novecentos e oitenta e oito era absolutamente insuficiente para regular o novo modelo de sociedade de consumo que havia se instalado no Brasil. O país tinha uma economia cada vez mais industrializada, uma população cada vez mais urbana, um mercado de consumo cada vez mais complexo, e uma proteção jurídica ao consumidor praticamente inexistente em termos sistemáticos e organizados.
Foi nesse contexto de lacuna legislativa e de crescente pressão social por direitos que a Assembleia Nacional Constituinte de mil novecentos e oitenta e sete assumiu um papel histórico fundamental. A elaboração de uma nova Constituição para o Brasil era uma oportunidade única de refundar o Estado brasileiro sobre bases democráticas e incluir, no texto constitucional, direitos que as gerações anteriores não haviam conquistado. E a defesa do consumidor foi um dos temas que a Constituinte enfrentou com seriedade e compromisso.
O resultado foi extraordinário. A Constituição Federal brasileira promulgada em cinco de outubro de mil novecentos e oitenta e oito, apelidada de Constituição Cidadã por seu caráter amplamente democrático e social, trouxe a defesa do consumidor em diferentes dispositivos, com força normativa em diferentes planos.
No artigo quinto, inciso trinta e dois, a Constituição estabeleceu que o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor. Esse dispositivo está inserido no rol dos direitos e garantias fundamentais do cidadão brasileiro. Isso significa que a defesa do consumidor não é apenas uma política pública opcional, que o governo pode ou não adotar conforme sua conveniência. É um direito fundamental, no mesmo patamar de proteção que o direito à vida, à liberdade, à igualdade e à segurança. Essa elevação ao status de direito fundamental tem consequências jurídicas enormes, que o Manual de Direito do Consumidor de Markus Samuel Leite Norat desenvolve com profundidade e precisão.
A condição de direito fundamental significa, em primeiro lugar, que as normas protetivas do consumidor têm força constitucional. Elas não podem ser simplesmente revogadas por uma lei ordinária. Qualquer legislação que pretenda reduzir a proteção constitucional do consumidor está sujeita ao controle de constitucionalidade e pode ser declarada inválida pelo Supremo Tribunal Federal.
Em segundo lugar, significa que o Estado tem não apenas o poder, mas o dever de proteger o consumidor. Não é uma faculdade do governo, é uma obrigação constitucional. O Estado brasileiro, em todos os seus poderes e em todas as suas esferas, executivo, legislativo e judiciário, federal, estadual e municipal, está vinculado ao dever de promover e garantir a defesa do consumidor.
Em terceiro lugar, essa proteção constitucional tem eficácia também nas relações entre particulares. Não é apenas o Estado que precisa respeitar os direitos do consumidor. Os fornecedores privados, as empresas, os prestadores de serviços, todos eles estão obrigados a respeitar os direitos constitucionalmente assegurados ao consumidor. E as normas protetivas que decorrem desse direito fundamental são indisponíveis, ou seja, o consumidor não pode renunciar a elas por contrato. Por mais que um contrato contenha uma cláusula em que o consumidor aparentemente abre mão de uma proteção legal, essa cláusula é nula de pleno direito.
Mas a Constituição não ficou apenas no artigo quinto. A defesa do consumidor aparece também no artigo vinte e quatro, inciso oito, que estabelece a competência concorrente da União, dos estados e do Distrito Federal para legislar sobre responsabilidade por dano ao consumidor. Isso significa que tanto o governo federal quanto os governos estaduais e o Distrito Federal têm poder e, mais do que isso, dever de criar normas protetivas ao consumidor. O federalismo brasileiro, nesse ponto, amplia o escopo de proteção ao permitir que múltiplas esferas de governo atuem na defesa do consumidor de forma complementar.
A Constituição trata ainda da defesa do consumidor no artigo cento e cinquenta, parágrafo quinto, ao determinar que a lei estabelecerá medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços. Esse dispositivo consagra o direito à informação tributária do consumidor, garantindo que as pessoas saibam quanto estão pagando de imposto em cada produto ou serviço que adquirem. É uma forma de transparência fiscal que serve diretamente ao interesse do consumidor.
E no artigo cento e setenta, inciso cinco, a Constituição incluiu a defesa do consumidor como princípio da ordem econômica. Isso é de uma importância enorme. O artigo cento e setenta define os fundamentos e os princípios que devem reger a ordem econômica brasileira, ou seja, as regras básicas sobre as quais a atividade econômica no país deve ser exercida. Ao incluir a defesa do consumidor nesse rol, a Constituição está dizendo que toda atividade econômica no Brasil, toda empresa, todo fornecedor de produtos e serviços, deve pautar sua atuação em consonância com os princípios de proteção ao consumidor. A livre iniciativa econômica e a defesa do consumidor não são valores opostos. São valores que devem conviver de forma harmônica, e é a Constituição que garante esse equilíbrio.
Além de todos esses dispositivos, a Constituição incluiu no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu artigo quarenta e oito, uma determinação expressa ao Congresso Nacional para que elaborasse um Código de Defesa do Consumidor. Esse mandamento constitucional estabelecia um prazo de cento e vinte dias para que o Código fosse elaborado. Embora esse prazo não tenha sido cumprido à risca, o mandamento constitucional foi determinante para que o processo de elaboração do Código ganhasse urgência e prioridade no Congresso Nacional.
A menção expressa de um Código, e não apenas de uma lei, foi uma escolha muito relevante. Um Código, como destaca o Manual de Direito do Consumidor de Markus Samuel Leite Norat, tem um significado jurídico específico que vai além de uma lei comum. Um Código é um sistema jurídico organizado, estruturado, com unidade interna e com a pretensão de regular de forma abrangente e coerente um determinado campo do direito. Ao determinar a criação de um Código, e não simplesmente de uma lei de proteção ao consumidor, a Constituição estava dizendo que a tutela do consumidor precisava de um tratamento sistemático, completo e organizado.
O processo de elaboração do Código foi longo e cuidadoso. Uma comissão de juristas de alto nível foi constituída para redigir o anteprojeto. Essa comissão trabalhou durante anos, estudando experiências internacionais, ouvindo especialistas, debatendo com a sociedade civil e com os setores econômicos, para criar um texto que fosse ao mesmo tempo moderno, eficaz e adequado à realidade brasileira.
O resultado desse trabalho foi apresentado ao Congresso Nacional e, após o processo legislativo, chegou ao presidente da República para sanção. Em onze de setembro de mil novecentos e noventa foi sancionada a Lei número oito mil e setenta e oito, denominada Código de Proteção e Defesa do Consumidor. O Código entrou em vigor em doze de março de mil novecentos e noventa e um, seis meses após sua sanção, um prazo que foi necessário para que a sociedade, as empresas e os órgãos do sistema de justiça pudessem se preparar para aplicar as novas normas.
O impacto imediato da entrada em vigor do Código foi intenso e, em muitos aspectos, polêmico. Houve quem recebesse o Código com entusiasmo e esperança, vendo nele o instrumento que finalmente colocaria o consumidor brasileiro em pé de igualdade com os fornecedores. E houve quem o recebesse com desconfiança e hostilidade, temendo que suas normas prejudicassem as empresas e desequilibrassem o mercado.
Esse segundo grupo chegou a fazer previsões bastante sombrias. Alguns empresários e entidades representativas do setor econômico argumentavam que o Código de Defesa do Consumidor seria responsável pela falência de grande parte das empresas brasileiras. Diziam que as normas protetivas eram excessivamente onerosas para os fornecedores, que as obrigações impostas eram economicamente inviáveis e que o mercado entraria em colapso diante da nova legislação.
Essas previsões, como a história demonstrou com clareza, não se confirmaram. O que aconteceu foi exatamente o oposto. As empresas que atuavam com seriedade, ética e respeito ao consumidor adaptaram-se rapidamente às novas normas e muitas delas se tornaram mais competitivas justamente por isso. A qualidade dos produtos e serviços melhorou. A informação ao consumidor ficou mais clara. As práticas abusivas foram sendo coibidas. E o mercado, longe de entrar em colapso, funcionou de forma mais equilibrada e harmoniosa.
A razão para isso é muito simples, e o Manual de Direito do Consumidor de Markus Samuel Leite Norat a expõe com precisão: o Código de Defesa do Consumidor não foi criado para prejudicar os fornecedores. Ele foi criado para equilibrar uma relação que, por sua própria natureza, é desequilibrada. O fornecedor que atua com honestidade, que fornece informações precisas e verdadeiras sobre seus produtos, que cumpre o que promete, que respeita os direitos dos consumidores, esse fornecedor não tem absolutamente nada a temer do Código. Muito pelo contrário, ele se beneficia de um mercado mais regulado, onde a concorrência desleal praticada por aqueles que enganam ou exploram os consumidores é coibida e punida.
O que o Código busca coibir são práticas abusivas, enganosas, desleais. E coibir práticas abusivas não prejudica quem não as pratica. Prejudica apenas quem delas dependia para competir no mercado. Ou seja, o Código beneficia os bons fornecedores tanto quanto beneficia os consumidores, porque cria um ambiente de competição mais justo e mais transparente.
Com o passar dos anos, o Código de Defesa do Consumidor foi se consolidando na vida jurídica brasileira. A jurisprudência dos tribunais foi construindo uma interpretação cada vez mais refinada e sofisticada das suas normas. A doutrina jurídica produziu obras de grande qualidade sobre o tema. Os PROCONs foram se estruturando e ganhando mais capacidade operacional. As Promotorias de Justiça especializadas em Direito do Consumidor foram criadas em todo o país. Os Juizados Especiais facilitaram o acesso à justiça para os consumidores com demandas de menor valor.
E a sociedade brasileira, que a princípio conhecia pouco sobre o Código, foi gradualmente incorporando o Direito do Consumidor ao seu vocabulário cotidiano. Hoje, dezenas de anos após a entrada em vigor do CDC, é raro encontrar um brasileiro que nunca tenha ouvido falar de PROCON, que não saiba que tem direito à troca de um produto com defeito, que não conheça minimamente seus direitos quando contrata um serviço que não é cumprido conforme prometido.
Esse nível de consciência social sobre os direitos do consumidor é, em si mesmo, uma conquista extraordinária. Ele não existia antes do Código. Foi construído ao longo de décadas, com muito trabalho de educação, de divulgação, de aplicação das normas pelos tribunais e de atuação dos órgãos de proteção ao consumidor.
Há um dado que ilustra de forma muito eloquente a importância que o Direito do Consumidor adquiriu na vida prática dos brasileiros. Hoje, cerca de metade de todas as ações judiciais na área cível no Brasil versam sobre questões de Direito do Consumidor. Se você somar todas as demais ações cíveis, as de Direito de Família, as de Direito das Coisas, as de contratos civis que não são de consumo, as indenizatórias que não envolvem relação de consumo, tudo isso junto representa aproximadamente a mesma quantidade de processos que as ações de Direito do Consumidor sozinhas representam. Metade de toda a litigiosidade cível do país é consumerista.
Esse número impressionante diz muito sobre a realidade brasileira. Diz que as relações de consumo são uma parte central da vida das pessoas, que os conflitos nessa área são frequentes e relevantes, e que a proteção jurídica ao consumidor é não apenas necessária em abstrato, mas urgentemente necessária na prática cotidiana de milhões de brasileiros.
Diz também que ainda há muito trabalho a fazer. Se metade dos processos cíveis são de consumo, isso significa que ainda há muitos conflitos, que os direitos ainda são violados com frequência, que a proteção ainda precisa ser fortalecida e que a educação dos consumidores e dos fornecedores ainda precisa avançar muito.
É exatamente por isso que conhecer o Direito do Consumidor é tão importante, seja você estudante de Direito, seja você operador do direito já formado, seja você simplesmente um cidadão que quer conhecer e exercer os seus direitos. O Direito do Consumidor não é uma matéria distante da realidade. É a disciplina jurídica que mais diretamente afeta a vida cotidiana de cada pessoa, porque todos nós somos consumidores, em todos os momentos, em todas as situações.
Todo o conteúdo que vimos nesta aula, a história do movimento consumerista brasileiro, os primeiros órgãos de defesa do consumidor, a proteção constitucional e a criação do Código de Defesa do Consumidor, está desenvolvido com rigor, profundidade e riqueza de exemplos no Manual de Direito do Consumidor de Markus Samuel Leite Norat. Se você quer dominar esse campo com a profundidade necessária para aprovação em concursos públicos, para o exame da OAB ou para atuação profissional de excelência, o livro é uma referência indispensável e completa.
Na próxima aula, vamos dar mais um passo fundamental nessa jornada. Vamos entender em profundidade como a Constituição Federal de mil novecentos e oitenta e oito estruturou a proteção ao consumidor, quais são os dispositivos constitucionais relevantes e o que cada um deles significa para o sistema protetivo brasileiro. Vai ser uma aula essencial para quem quer compreender os fundamentos constitucionais do Direito do Consumidor.
Até a próxima aula!
